以先行先试凝聚改革的勇气与信心

　　——关于光山县农村宅基地“三权分置”改革试验的调研情况

　　2018年12月23日光山县颁发了河南省第一张农民宅基地“三权分置”改革的所有权证、资格权证、使用权证证书，标志着农村宅基地“三权分置”改革试验在光山县迈出了坚实的一步。按照市委主要领导批示，市委改革办、市委农办组成调研组赴光山开展调研，通过实地走访、查阅资料、座谈交流的方式，了解实际情况，总结光山经验。

　　一、大潮涌动，正当其时

　　（一）光山县开展农村宅基地“三权分置”改革试验具有有力的政策支持

　　近年来，随着我国城镇化进程的推进和城乡社会结构的变化，现行的宅基地制度已经难以适应城乡一体化发展的需要，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“保障农户宅基地用益物权、改革完善农村宅基地制度”的战略构想。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）提出“我国将探索农村宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’的政策，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018年6月，农业农村部、自然资源部等八部委联合下发了《关于农村改革试验区拓展试验任务的批复》（农办政〔2018〕7号），全国共有25个农村改革试验区的44个市、县（区）分别获得承担17个类别的农村改革试验任务，其中，信阳市为探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点与创新小农户与现代农业发展有机衔接机制试点承担地区。近日，市委农办起草了《信阳市开展宅基地“三权分置”改革试验方案》，更加明确细化了我市宅基地“三权分置”改革相关政策精神，为光山县开展农村宅基地“三权分置”改革试验提供了有力的政策保障。

　　（二）光山县开展农村宅基地“三权分置”改革试验具有良好的农村条件

　　光山县位于河南省东南部，鄂豫皖三省交界地带，总面积1835平方公里，总人口84.6万人。下辖17个乡镇，2个街道办事处，1个产业集聚区，1个国家森林公园管理区，1个商务中心区，360个村（社区）。是国家级贫困县、新一轮扶贫开发工作重点县、大别山片区县，中央办公厅定点扶贫县。近年来，光山县提出“全面建设中国智慧之乡”的奋斗目标，坚持以脱贫攻坚为总引领，以实施“六大战略”为总支撑，以弘扬“五种精神”为总保障的发展思路，全力推动经济社会平稳健康发展，“多彩田园”产业扶贫工程遍地开花，工业发展转型升级，电子商务、文化旅游繁荣活跃，全县初步形成羽绒服装、粮油食品、茶叶油茶、电子商务、纺织器材等五大产业。2017年，全县生产总值完成182亿元，财政一般预算收入完成5.1亿元，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入分别达到25207元、11761元。农村形势整体较好、持续向好，农民对党的农村政策十分满意，幸福感较强，精神面貌较好。

　　（三）光山县开展农村宅基地“三权分置”改革试验具有扎实的工作基础

　　2009年4月，河南省委、省政府批准信阳为“河南省农村改革发展综合试验区”，9年来，全市在农村经营体制机制创新、新型农业经营主体培育、农村金融创新以及农村产权制度改革等方面进行积极探索，市委、市政府始终把改革作为加快农业农村发展的根本途径，坚持以改革试验统筹“三农”工作全局，各项改革试验不断深入推进，并已取得突破性进展，目前，全市农村“十项改革”共有5项改革成果转化为中央政策文件，开展农村宅基地“三权分置”改革试验，在我市有动力、有经验、有保障。

　　同时，光山县许多农村人口在城市安家，村庄出现大量宅基地、房屋闲置甚至倒塌现象。据统计，全县约有12%的农村宅基地或房屋处于闲置状态，农户对闲置房屋的改造、利用有着迫切的需求。如开展宅基地 “三权分置”改革试点的光山县泼陂河镇徐坪村民组，共有农户38户，农户宅基地（房屋）颁证后，租赁给伊犁乡伴旅游文化发展有限公司，公司将房屋改造后，办成民宿，发展旅游经济。第一户颁证的农户黄开阳，宅基地和房屋租给乡伴公司，租期为5年，每年租金1200元，5年后可续签或拿回改造后的住房自己经营民宿。有了带头示范后，目前已申请30户，申请率达到了79%。这种状况对探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，有效利用闲置农房提出了迫切要求。

　　二、勇于尝试，敢于争先

　　在《信阳市开展宅基地“三权分置”改革试验方案》出台后，光山县主动开展农村宅基地“三权分置”改革试验，在信阳市率先启动了此项试验课题，勇当全面深化改革的“试验田”和“排头兵”。

　　（一）成立组织，健全机制

　　成立光山县开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试验领导小组，县委副书记任组长，县政府分管副县长任副组长，农办、国土、农业、住建、旅游、环保、发改、财政、交通、发投公司、金融办、农商行、试点乡镇为成员单位。领导小组下设三权发证、集体经济组织成员认定、金融支持等三个工作组，分别由国土局、农业局、金融办负责。建立开展宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点工作联席会议制度，负责重大问题的决策和协调。领导小组下设办公室，办公室设在县委农办，抽调国土、旅游、农业、住建等部门人员集中办公，具体负责改革试验工作的组织实施。试点乡镇成立专门机构，加大试点工作推进力度。

　　（二）精心谋划，制定方案

　　光山县委、县政府按照《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《关于农村改革试验区拓展试验任务的批复》文件精神和《信阳市开展宅基地“三权分置”改革试验方案》，积极推进农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革试点。为确保光山县农村宅基地“三权分置”改革促进乡村振兴发展稳步实施，制订了《光山县农村宅基地“三权分置”改革促进乡村振兴的试点工作方案》。同时，印发了三个通知，即《光山县农村集体经济组织成员身份界定办法（实行）》的通知、《光山县农村宅基地“三权分置”改革登记发证办法（试行）》的通知、《光山县农民住房财产权抵押贷款实施办法（试行）》的通知。明确了坚持服务大局、突出问题导向、尊重农民意愿、守住政策底线、因地制宜和循序渐的基本原则。

　　（三）大胆创新，先试先行

　　按照“权利清晰、资格明确、保护有效”的要求，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的具体实现形式。在砖桥镇陈岗村、文殊乡南王岗村、猪山圈村、槐店乡陈洼村，泼陂河镇徐坪村，选择基础条件好、村落有特色、群众积极性高的村民组先行试点。落实宅基地集体所有权。坚持宅基地集体所有权的根本地位，探索建立维护农民集体对宅基地的审批、调整、监督、收回等各项权能的制度体系。保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。探索宅基地资格权的权利内容、取得方式和权益保护。集体成员符合条件的，依法享有宅基地资格权，任何组织和个人都不能非法剥夺和限制农户的宅基地资格权，宅基地无论如何转让、或者房屋出卖出租，其资格权都属于农民家庭。适度放活宅基地和农民房屋使用权。允许农户对依法获得的宅基地使用权进行转让，使用权转让必须在集体组织内进行，经农民集体同意并备案。

　　（四）金融支持，稳步推进

　　光山县农商银行创新思路支持改革试验，为办理了农村宅基地使用权证的进行贷款授信，在颁证活动中，农商行为取得使用权证书的外来企业伊利乡伴旅游文化有限公司授信100万元，为取得使用权证书的本县荣盛家庭农场和南王岗乡村民陈钰各授信10万元，实现了农村资源变资产、资产变资本的可喜局面，盘活了农村资产。同时增强了外来企业、家庭农场及农户参与乡村旅游和乡村振兴的信心，有力的推进了钟鼓楼儿童亲子乐园等一批光山县乡村振兴示范项目的落地和发展。

　　三、锋芒初露，喜中有忧

　　光山县农村宅基地“三权分置”改革虽然在我省起步较早、取得了一定的成绩，但从实地调研与各方反映的问题来看，仍存在一些堵点、难点，亟需引起重视。

　　（一）改革项目总体进展不足

　　虽然颁发了河南省第一张农民宅基地“三权分置”改革的所有权证、资格权证、使用权证证书，但目前光山县宅基地“三权分置”改革仍处于起步探索阶段，仅在基础条件好、村落有特色、群众积极性高的村民组进行了试点，试点地区少，农户的总体参与度也还不高，仍有很大的潜力可以挖掘。如作为先行试点的砖桥镇陈岗村，共有789户，目前仅颁证并转让使用权1户，8户正在登记，大部分村民还在观望阶段。

　　（二）配套政策宣传力度不够

　　农村宅基地确权颁证工作情况复杂，改革仍在试验探索阶段，可以学习借鉴的地方少，一些基层工作人员还没来得及积累相关经验，工作中难免会触碰一些人的利益，引起不满、抵触。如在确权颁证过程中，部分农户存在一户多房、房屋面积超标、无法提供不动产证书等情况，基层干部把握不准政策，解释不了、解释不清，加重了农户的观望心态，影响了农户的参与热情。

　　（三）金融机构参与程度不高

　　主要有两方面原因，一是农村土地经营权、农村宅基地处置变现困难。农村土地经营权和农村宅基地存在缺乏有意愿和有能力的购买者，处置难度大，当农户经营失败、无法偿还到期贷款，金融机构却无法处理抵押物。二是目前农村宅基地抵押的相关法规只在部分地区试点，未正式实行，人民银行和银监部门无法强制要求，只能希望金融机构自愿参与。

　　（四）其他可能发生的问题

　　一是对宅基地紧张、分户后没有获得宅基地农户来说，可能由于宅基地财产性收入增加，出现农户间的不平衡而影响农村社会稳定。二是如果政策宣传不到位、政府监督管理不到位，容易出现误认为农村宅基地可以买卖和无限期租赁现象，亦可能出现改变土地用途、建设别墅大院和私人会馆等触碰红线问题。

　　四、坚定信心，前景光明

　　改革者必须具备勇气锐气朝气，光山县大胆创新，在农村宅基地“三权分置”改革的长跑中率先迈出了一大步，探索出了一套可行的农村宅基地管理和农户闲置房屋利用体制机制，目前试验区域首批共颁发集体土地所有权证书3宗、农村宅基地资格权证书4宗、农村宅基地（房屋）使用权证书5宗，近期完成50户发证工作。预计能为试验区颁证群众每户增收8000—15000元左右，每颁证一户增加就业岗位1—2个，下一步应当坚定信心，继续推进，加快农村休闲、康养、乡村民宿、农家乐等新产业新业态发展，为乡村振兴增强动力、活力。结合调研情况与其他先行地区的经验做法，调研组提出一些建议供参考。

　　（一）推动全面铺开试点工作

　　建议由市委农办牵头，在每个县选取1—2个试点，同时结合各试点村不同特点和群众需求，制定切实可行的“一村一方案”，在土地利用总体规划确定的村庄建设用地规模范围内，结合全域土地综合整治、节约集约用地、乡村振兴等，建设突出地域特征、乡土风情、文化传承的美丽乡村，走出“三权分置”新路径；在开发民宿的基础上，更进一步探索多种方式的投资方式和建立多样化的闲置农房开发利用模式及机制，鼓励发展休闲度假、居家养老、文化创意、现代农业等业态。

　　（二）完善指导政策操作细则

　　对试点项目进行跟踪采集数据、分析，在对试点经验进行总结的基础上进行政策研判，因事制宜进一步完善政策文本的操作细则。如，搭建农村产权流转交易平台，积极引导农村资源资产进入平台交易，保证农村资源资产合理规范有序流动；探索宅基地有偿使用和有偿退出机制的具体操作方式和管理措施，使民主管理机制有序规范运行；明确财政资金的落实规则和使用方式，加快推出可实施的金融产品。

　　（三）建立闲置宅基地激励政策

　　以奖代补对工作走在前列的试点村进行鼓励，如安排旅游专项资金，对取得民宿特种行业许可证并试营业半年以上的民宿进行评定，达到二星级、三星级、四星级等相关标准的，给予一定的物质奖励。对验收合格民宿达到相应规模的村庄，给予村集体奖励。